Autor: José Freitas
La caracterización del modelo urbano actual presenta algunas tendencias que demandan una potente agenda para impulsar la transición hacia una ciudad más integrada, inclusiva y sostenible.
El modelo urbano
A pesar de los esfuerzos presupuestales e institucionales, y los nuevos instrumentos de política pública, el país mantiene un problema de acceso a soluciones habitacionales que acompañen la trayectoria de vida de las personas. La seguridad que ofrece un techo, no parece lo suficientemente priorizado cunado se aborda los componentes centrales de la desigualdad y la vulnerabilidad de las personas. Seguramente, los datos del censo 2023 nos ayudarán a reconfirmar que persisten estas dificultades de acceso a la vivienda, asociadas a la dificultad de acceder a los diversos bienes y servicios de carácter público, y combinadas con otras carencias básicas en los hogares.
Los problemas de acceso a la vivienda están íntimamente conectados con los problemas que del modelo urbano y las tendencias que lo conforman.
El informe nacional hacia hábitat 3 del año 2016 (MVOT, 2016) dice que las ciudades de esta región presentan un modelo urbano determinado por el crecimiento de las áreas urbanizadas disociadas de un aumento poblacional forzante de ese cambio. Esta es una tendencia robusta, estructural, que ni la Ley 18.308, ni las Directrices Nacionales de Ordenamiento Territorial, ni algunos planes urbanos, lograron revertir. La ciudad sigue superando sus fronteras aparentes, hacia una expansión superficial y una extensión discontinua y dispersa.
Evidentemente, este modelo está impulsado por ciertos patrones de producción y consumo muy instalados en las lógicas del mercado y la cultura. El desarrollo urbano en la región ha sido influenciado por el paradigma del modelo de ciudad basado en el automóvil y la residencia de baja densidad. El negocio inmobiliario juega un rol relevante como factor dinamizador de los procesos que concretan la expansión de las ciudades.
El avance urbanizador sobre espacios del territorio rural, especialmente en los tejidos rurales de chacras donde se producen alimentos, o sobre áreas naturales vulnerables necesarias para la conservación de funciones y servicios ecosistémicos, es un factor que impacta negativamente sobre la sostenibilidad del territorio.
Además, este proceso contrasta con el poco aprovechamiento de suelos urbanos servidos, de las infraestructuras y del stock de edificios, también subutilizado. Esta situación de los espacios urbanos centrales e intermedios de las ciudades está asociada a la dificultad de ofrecer espacios atractivos y estimulantes en la ciudad construida.
Por otro lado, este fenómeno de crecimiento de la ciudad ha construido periferias; la mayoría de las veces es un suelo precariamente urbanizado, que se ocupa con arquitectura residencial, industrial o de servicios. Resultando, por un lado, envejecidas áreas urbanas consolidadas, y por otro, nuevas periferias urbanas no consolidadas y con grandes déficits infraestructurales y arquitectónicos.
La necesidad de infraestructuras para una demanda creciente de movilidad basada en vehículos privados ha fracturado el tejido urbano, contribuyendo al declive de los espacios públicos tradicionales (veredas, plazas, parques), que a su vez se traduce en una pérdida de calidad del ambiente urbano.
Más aún, la problemática surge con mayor preocupación al estar relacionada a otra gran tendencia urbana: la segregación social en el territorio de las ciudades. Al igual que en el resto del mundo, en las ciudades de Uruguay existe un creciente fenómeno de segregación socio-espacial por estratos de ingresos, nivel educativo y sociocultural, combinado, claro está, con la raza y el origen migratorio de la población segregada. La ciudad se va reordenando en zonas desiguales espacial y socialmente.
Lo que en la actualidad se identifica como un problema urbano contemporáneo, emerge de las desigualdades de larga data que el sistema de acumulación detenta y en el que se sustenta. Esto se expresa radicalmente en la nueva ciudad, extendida y más desigual.
La región metropolitana evidencia este proceso de segmentación en por lo menos tres modelos de producción de ciudad: una ciudad mixta, una ciudad con predominio de sectores de bajos ingresos y un sector de ingresos medios y altos. (Montevideo, 2022) Este mismo fenómeno lo podemos reconocer en otras ciudades capitales o medianas del país.
La concentración espacial de la pobreza y la vulnerabilidad social evidencian la propensión a la emergencia de círculos viciosos asociados a otros problemas estructurales, de persistencia de altos índices de delincuencia, desempleo juvenil, inequidad de género y la baja calidad de los servicios públicos, como muestran la investigación del informe metrópolis y otros estudios. Estos problemas se combinan con expresiones más recientes de instalación de núcleos conectados al negocio del tráfico de drogas y el crimen organizado (cárteles o pandillas). Dichos factores anclan aún más la segregación espacial y la exclusión social, e impiden alternativas de integración y desarrollo. (Metrópolis, 2022)
Estas tendencias en constante interacción entre sí, pueden reforzarse o enfrentarse, aceptarse o intentar minimizarse, de acuerdo con las orientaciones que se asuman e implementen, en primer lugar, desde las políticas públicas.
Perspectivas para un nuevo programa urbano
Es así que las políticas siguen a las ideas predominantes y avanzan o no hacia los grandes objetivos nacionales de desarrollo sostenible. Tanto así, que resulta frustrante contrastar los objetivos proclamados en las leyes y los acuerdos globales que ostenta el país, con algunas políticas públicas recientes, que van en un sentido contrario a esos objetivos y que resultan funcionales a estas tendencias urbanas problemáticas. Pongamos como ejemplo la flexibilización total de las características de forma y tamaño de las urbanizaciones de propiedad horizontal aprobada en el año 2020, la inclusión de las urbanizaciones privadas en los proyectos con mérito a ser exonerados de impuestos, modificación aprobada en el año 2020, o la reciente aprobación de la posibilidad de fraccionar unidades rurales de 1 há, habilitando un nuevo espacio para el negocio especulativo sobre el suelo rural.
En este congreso que nos propuso reflexionar sobre cómo somos protagonistas, hacedores de ciudad, resulta oportuno exponer acerca de las grandes contradicciones de la actuación pública y privada, y también sobre las oportunidades para impulsar una transición hacia un modelo urbano más integrador, inclusivo y sostenible.
Es por eso que resulta necesario hablar de un nuevo programa urbano, una iniciativa que proponga objetivos y lineamientos que puedan concretarse a través de ajustes legales, instrumentos y herramientas de política pública, y que, a su vez, revise transversalmente el conjunto de procedimientos e incentivos para orientar la iniciativa social, cooperativa y empresarial.
Las regulaciones y los incentivos hacia el sector de la construcción son una poderosa herramienta para orientar el modelo urbano. Como vimos, el problema urbano es multidimensional: necesita una acción integrada y sostenida de las políticas públicas y de la acción privada. Por otra parte, es transversal y comprende la actuación en los espacios públicos, edificios, en los sistemas de movilidad e infraestructuras de soporte y de servicios.
Un nuevo programa urbano debería combinar leyes, cambios normativos, de procedimiento y actuaciones para:
Orientar los programas e incentivos para renovar las áreas centrales y desarrollar las periferias, promoviendo acciones para una ciudad policéntrica, compacta y polifuncional.
- Revisar profundamente la gestión del suelo urbano utilizando el conjunto de instrumentos detectados en la ENASU (MVOT, 20217).
- Implementar un plan nacional de saneamiento incorporando tecnologías y alternativas
- Buscar la heterogeneidad social en los barrios para la integración y la cohesión social, generando una cartera de suelo a esos efectos.
- Reducir la necesidad del automóvil privado y reasignar espacio de calles para favorecer el transporte público y la movilidad activa.
- Calificar el espacio público y las infraestructuras con la reintroducción de la naturaleza en la ciudad, con corredores e infraestructuras verdes.
- Descentralizar el poder y participar a las comunidades, atendiendo a la integración de las minorías étnicas, sexuales, etarias y migrantes.
Avanzar en un programa urbano que siga a viejas y nuevas ideas audaces y creativas, muchas veces contra tendencias. Será necesario identificar con claridad los problemas del modelo de desarrollo urbano, aprovechando la información y las tecnologías e interpretando la nueva agenda de la ciudad contemporánea, pero desde una perspectiva local.
Referencias bibliográficas:
MVOT (2016) Informe Nacional de Uruguay, octubre 2016 para la Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre Vivienda y Desarrollo Urbano Sostenible – HÁBITAT III
Montevideo (2022). Consultoría para el Nuevo Plan Departamental de Movilidad Sostenible de Montevideo. Informe 1: Dinámicas territoriales que impactan sobre la movilidad de personas y cargas. Montevideo: Steer; CSI Ingenieros; CPA Ferrere. Inédito.
Metrópolis (2022). Informe Metropolitano Panamericano.
MVOT (2018). Decreto N° 421/018. “Estrategia Nacional de Acceso al Suelo Urbano”.
MVOT (2018). ENOT. “10 años de la ley, nuevos desafíos: Devolución recorrida nacional 2018”.